Revista N° 5 - 1996

América Latina

EL SISTEMA DE SANCIONES DE LAS NACIONES UNIDAS

Por Jorge A. Osella
Miembro activo del cuerpo permanente del Servicio Exterior de la Argentina.

Las amplias facultades sancionatorias del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas son analizadas en esta sección en tres artículos cuyos autores participaron de la Misión Argentina ante las Naciones Unidas como miembro no permanente del Consejo de Seguridad, durante el período 1994-95. Las experiencias en la ex Yugoslavia y en Irak dan una idea de la importancia que tiene para el futuro el desarrollo y mejoramiento de estos mecanismos.

Las sanciones como medio de presión o coerción utilizadas en las relaciones entre los pueblos son conocidas desde la antigüedad. En rigor, ellas se utilizaron por primera vez —según nos dicen los historiadores— 432 años antes de Cristo, por parte de Pericles, en respuesta a la expansión de Megaria y, concretamente, al rapto de tres mujeres por parte de los megaríes, cuyo efecto inmediato fue la Guerra del Peloponeso.

En este siglo, fueron utilizadas, en muy distintos escenarios más de un centenar de veces. En la gran mayoría de los casos, se impusieron en forma unilateral. Las sanciones multilaterales aparecen más tarde, con el advenimiento de la Liga de las Naciones, en el artículo 16 de su pacto constitutivo, y se vio en la necesidad de utilizarlas contra Yugoslavia, en 1921; Grecia, en 1925; Paraguay-Bolivia, en 1932; e Italia, en 1935.

La Carta de las Naciones Unidas, por su parte, se refiere específicamente a ellas en el artículo 41 y concordantes. De todas las múltiples oportunidades en las que la Organización recurrió al uso de sanciones, un 30% de las veces correspondieron al periodo previo a la Guerra Fría. Esto es, en función de la superación de la notoria parálisis operativa que de ella se derivaba, el Consejo de Seguridad —como es sabido— incrementó muy significativamente la recurrencia a las mismas.

La aplicación de sanciones —como paso previo al uso de la fuerza— tiene un propósito frecuentemente disuasivo. Pertenece, por cierto, al capítulo de la llamada diplomacia preventiva, Mediante su imposición gradual se puede utilizar la técnica de inducción, de manera progresiva, si ello fuere necesario.

LAS SANCIONES ECONÓMICAS

Si bien el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tiene a su entera disposición toda una verdadera panoplia de sanciones, muy diversificada, que incluye algunas de naturaleza diplomática, cultural, deportiva, de comunicaciones y otras, las sanciones de naturaleza económica parecen constituir uno de los instrumentos más eficaces y, por ende, más temidos de este particular universo coercitivo.

Su grado de efectividad ha sido, en el pasado, objeto de intensos debates, los que, a la luz de su frecuente utilización, parecen haberse renovado. No obstante, como se sugiere en los otros dos trabajos que integran esta misma Sección, las experiencias de Yugoslavia e Irak —por lo prolongadas y masivas— parecen demostrar que hoy, bajo ciertas y determinadas condiciones, la eficacia sancionatoria de las medidas que pueden ser dispuestas por el Consejo de Seguridad puede, en alguna medida, casi descontarse.

Las sanciones económicas funcionan bajo la premisa de que, existiendo asimetrías de poder, a través de la limitación o interrupción coercitiva de los flujos comerciales o financieros normales o corrientes, es posible lograr que algunos estados alteren conductas que contradicen parámetros básicos de convivencia, determinados por la Comunidad Internacional.

Ellas pueden decidirse a partir de toda una amplia constelación de posibles razones, a saber: a) el deseo de castigar la conducta de algún Estado; b) el propósito de enviar mensajes públicos, acerca de que ciertas conductas o actitudes, por inaceptables, no serán toleradas; c) el propósito de lograr que se produzcan los cambios deseados de conductas; d) la necesidad de demostrar el fracaso de las alternativas diplomáticas, antes de recurrir a acciones armadas, o sea a la utilización de la fuerza, que siempre debe ser recurso de última instancia; etcétera.

El éxito o fracaso de las sanciones económicas depende, sustancialmente de: i) el grado de aceptación o consenso que ellas logren y ii) la cooperación que, en los hechos, respecto de ellas se materialice, para así asegurar su efectividad. La predisposición de los estados a cooperar, a su vez, depende de algunas circunstancias particulares: a) la mayor o menor debilidad del Estado sancionado; b) las afinidades que puedan derivarse del accionar de bloques de estados que coordinan al respecto su política exterior; c) ni la presencia o ausencia en los esfuerzos sancionatorios de grandes potencias, en uno u otro lado del conflicto que origina el esfuerzo sancionatorio. Esto es particularmente importante cuando de administrar y controlar el funcionamiento se trata; d) la legitimidad que normalmente se deriva, y hasta presume, cuando la presencia de algún organismo multilateral confiere mayor entidad a las sanciones.

La imposición de estas sanciones supone, con frecuencia, costos de lodo tipo, que recaen sobre el sancionado, pero también sobre los hombros del propio sancionante, o de los terceros estados.

La eficacia de las sanciones económicas depende de un sinnúmero de variables, que suelen condicionarse unas con otras.

En primer lugar, ellas deben tener carácter obligatorio o mandatorio, lo que —por definición— caracteriza a aquellas que son impuestas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Esto asegura el respeto y acatamiento de las mismas por parte de la comunidad internacional. De lo contrario, su impacto y efectos se diluyen fácilmente y su eficacia se resiente.

Enseguida cabe recordar que ellas de alguna manera son función también del tamaño y estructura de la economía del país sancionado. En particular, del grado de elasticidad de su demanda. Pero también de su grado de apertura o autonomía o de su mayor o menor dependencia de los flujos comerciales o financieros externos. Así como de quienes son sus socios comerciales habituales, de su conducta, y de las posibilidades de sustitución que ellos puedan tener. También del nivel de las reservas internacionales.

Finalmente, está la cuestión importantísima —ya que de ella depende, en gran medida, el éxito en el terreno de lo que se intente hacer— de la capacidad real de monitoreo de las sanciones. Sin control adecuado la efectividad no está nunca asegurada y cualquier régimen es vulnerable. La reciente experiencia en lo que se llamó la ex Yugoslavia lo demostró acabadamente.

LA CUESTIÓN DE LOS EFECTOS

Para que las sanciones económicas puedan producir o generar los efectos pretendidos, hay que, en primer lugar, cuidar el equilibrio en la relación entre objetivos y medios para lograrlos.

Hay quienes sostienen que, para poder medir los efectos de las sanciones, es necesario que ellas funcionen por un período mínimo de tiempo, el cual para algunos no debe ser inferior a tres años. Sin embargo, las experiencias más recientes permiten hoy cuestionar ese aserto y sugieren, más bien, que si las sanciones resultan masivamente aceptadas por la comunidad internacional y son no sólo severas, sino también omnicomprensivas, sus efectos pueden bien llegar a advertirse con claridad mucho antes. Ya no es, entonces, necesario pensar en dejar correr períodos tan prolongados como algunos que registra la historia contemporánea, como el de 16 años, para el caso de Sudáfrica o el de 14 años, que correspondiera a la situación particular de Rhodesia. Estas dos experiencias concretas fueron demasiado porosas o permeables, desde que algunos pocos estados, desafiando a la mayoría, con su cooperación con el Estado sancionado frustraron o demoraron, de hecho, el efecto previsto de las sanciones. Lamentable, pero históricamente cierto.

Debe también recordarse la cuestión de la intensidad de las sanciones. Ellas no deben nunca ser tan débiles como para no producir o frustrar el efecto deseado. Tampoco tan fuertes como para generar efectos secundarios no queridos, o sea capaces de provocar, por reacción, cohesión en la sociedad del Estado sancionado. La historia contemporánea contiene casos en las que los efectos de las sanciones, lejos de desintegrar el tejido social del país sancionado, produjeron una suerte de sentimiento integrador, en función del cual la sociedad que es objeto de las sanciones responde a la agresión de la que se siente objeto, solidificando sus estructuras y unificando la reacción popular de rechazo a las sanciones, cuando no justificando —por estas razones— absurdas carreras armamentistas.

En rigor, las sanciones debieran estimular que algunos grupos, en el interior del país sancionado, cuestionen la conducta de sus autoridades y las presionen para producir el cambio de actitud que procura la comunidad internacional.

EL CASO DE LOS TERCEROS

Los países vecinos al sancionado deben, con suma frecuencia, afrontar costos derivados de la interrupción o alteración de sus relaciones económicas, geográficas, políticas y culturales.

Ello desalienta la aceptación y respeto de las medidas sancionatorias. Esto ocurre porque sus poblaciones se sienten injustamente perjudicadas por la acción sancionatoria de la comunidad internacional o, en su caso, del Estado sancionador, respecto de conductas que bien o mal ellos atribuyen a terceros, de las que no son, ni se sienten, directamente responsables.

Para procurar dimensionar exactamente el alcance de este problema, es siempre conveniente realizar consultas y evaluaciones previas. No obstante, en la realidad, las urgencias y hasta la premura en la adopción de medidas para reaccionar frente a situaciones concretas, normalmente las frustran.

Hasta ahora, todos los esfuerzos por tratar de desarrollar criterios objetivos para mensurar el impacto de las sanciones en los terceros han sido, en los hechos, frustrados una y otra vez. Daría la sensación de que, para muchos, hasta pareciera preferible no tener certeza acerca de qué es lo que realmente ocurre. Particularmente, frente a la letra del artículo 50 de la Carta, que —pese a su meridiana claridad conceptual— hasta ahora es solo letra muerta.

Las propuestas de crear fondos fiduciarios o mecanismos similares para atender financieramente estas situaciones se han visto frustradas, una y otra vez, ni por quienes argumentan que las solicitudes de compensación o ayuda serían de una magnitud tal, que las transformaría en verdaderamente inmanejables. Esta es, quizás, una forma notoria de escapar a la discusión de la cuestión, que al menos hasta ahora ha resultado efectiva.

Para los países vecinos, afectados por el impacto indirecto de las sanciones económicas, el tema pasa por procurar solucionar cuestiones tales como: caídas de exportaciones; desabastecimiento de insumos tradicionales; aparición de mafias delictivas dispuestas a arriesgarse y corromper para generar rédito en función de las escaseces que producen las sanciones; alteración de equilibrios y estructuras domésticas tradicionales en materia de ingresos; dificultades de transporte, comunicaciones, o pagos, etcétera.

Todo un universo de dificultades de envergadura, que no logra encontrar paliativos ni compensaciones de ninguna naturaleza, por parte de la comunidad internacional. En esto el espíritu y el texto mismo de la Carta continúan siendo ignorados.

EL PERFIL HUMANITARIO DE LA CUESTIÓN

El impacto de las sanciones es siempre duro para muchos civiles que no son, en modo alguno, responsables directos de las conductas o actos que dieron origen a las sanciones.

Las sanciones presionan, entonces, fuertemente sobre quienes tienen menos posibilidades de cambiar los cursos de acción, desde que, generalmente, se hallan absolutamente distantes de los centros de poder o desconectados de los niveles de decisión.

¿Hasta qué punto la población civil de un Estado es responsable por las acciones de su gobierno? Esto depende ciertamente del nivel individual de representatividad y legitimidad de cada Estado, lo que está directamente relacionado con el tipo de sistema político que posee.

No obstante, la regla no escrita pareciera ser la de castigar, más o menos impasiblemente, a las poblaciones civiles afectadas haciéndolas, como norma, responsables de las acciones de su gobierno, lo que alimenta cuestionamientos humanitarios y hasta morales.

Lo ideal sería poder concentrar las sanciones, o al menos algunas de ellas, en quienes tienen responsabilidad directa por los acontecimientos que, por su condenable naturaleza, dieran lugar a la imposición de sanciones.

Durante la reciente crisis haitiana, el Consejo de Seguridad adoptó, a sugerencia de la delegación argentina, medidas específicas dirigidas al congelamiento de activos financieros de quienes, desde la dictadura militar, ostentaban entonces el poder en Haití. Asimismo, dispuso limitaciones concretas a esas personas, respecto de la posibilidad de viajar a o establecerse en aquellos países que adhirieron a las sanciones. Medidas dirigidas, puntualmente, a procurar debilitar y desacreditar a quienes fueran responsables de las violaciones masivas de los derechos humanos del pueblo haitiano. Cuando menos posibilidades existan de poder adoptar, en alguna situación concreta, excepciones de naturaleza humanitaria, mayor razón para tratar de dirigir las sanciones o personalizarlas al máximo posible.

En esta cuestión, recordamos que el Derecho Humanitario Internacional confiere en la guerra —un tratamiento singular a la población civil, a la que se procura proteger y defender de la violencia de las armas. Si el objetivo central de las sanciones fuera —como es frecuente— el de evitar la guerra, sus efectos debieran, en consecuencia, excluir de su impacto a la población civil.

Pese a ello, no sólo en la guerra, sino también en los esfuerzos sancionatorios, los civiles resultan, con demasiada frecuencia, las principales víctimas y hasta los objetivos centrales de la acción punitiva. Esto, en principio, debiera ser inaceptable.

Todavía está fresca la tan digna como ejemplar resignación con la que el pueblo sudafricano soportó, por muchos años, el impacto adverso de las sanciones internacionales contra el apartheid, la cual hizo menos onerosa la carga moral de quienes promovían y aplicaban estrictamente las sanciones, legitimando aun más su accionar. En momentos en que las excepciones humanitarias resultan insuficientes para la prevención de muertes por inanición o de enfermedades, es necesario esforzarse por rediseñar los mecanismos destinados a atender las necesidades básicas de la población civil en cada caso involucrada.

La cuestión humanitaria ha sido, a lo largo de los años, preocupación constante del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Ya en oportunidad de establecer las sanciones económicas a Rhodesia y Sudáfrica se incluyeron algunas excepciones, contemplando suministros médicos, alimentos, así como consideraciones respecto del cobro por parte de la población civil de sus pensiones y jubilaciones y hasta excepciones vinculadas con la educación y la información.

Esa preocupación, en los tres últimos años, ha crecido y se ha evidenciado con frecuencia. En este sentido, debemos mencionar algo grave, que aparece como un retroceso en la actitud de los beligerantes respecto de aquellos hombres y mujeres de las organizaciones no gubernamentales o de los organismos internacionales que —con generosidad y no sin coraje— cooperan, en el terreno, con la distribución de la ayuda humanitaria.

Somalia y Bosnia-Herzegovina han sido testigo de cobardes abusos y hasta de vejaciones respecto de ese personal. Esto no debe seguir siendo tolerado. Es necesaria la condena inequívoca de la comunidad internacional. Pero también la asignación de responsabilidades por conductas que contradicen parámetros mínimos de una convivencia civilizada.

Las futuras medidas sancionatorias colectivas del Consejo de Seguridad deberían, en más, estar encaminadas de modo de tratar de minimizar los efectos secundarios negativos e involuntarios de las sanciones en los grupos sociales más vulnerables y considerar que existen algunos límites humanitarios a las sanciones.

En este sentido, se ha propuesto: a) evaluar, por anticipado, las consecuencias de corto y largo plazo de las sanciones que se consideran en el plano humanitario; b) coordinar la acción siempre con el Departamento de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas y con el Alto Comisionado para los Refugiados, cuya información, ayuda y punto de vista, cabe siempre presumir como positiva; c) revisar periódicamente el impacto de las sanciones; d) asegurar que no se obstaculice en modo alguna la aprobación que pudiera ser necesaria para prestar ayuda humanitaria de emergencia. Menos aún que se permita obstaculizar su prestación a quienes, refugiados, desplazados o simplemente necesitados, la requieran; e) posibilitar la operación expeditiva de excepciones humanitarias, permitiendo el suministro de todo aquello que permita atender debidamente los diversos requerimientos mínimos de la población civil, en materia alimentaria y/o médica; f) flexibilizar y agilizar los procedimientos en el seno de los diversos Comités de Sanciones, para hacerlos no sólo más expeditivos, sino también más transparentes.

A MODO DE BREVES CONCLUSIONES

El contexto internacional reciente ha sido más bien favorable para una utilización pro activa del instrumento colectivo de las sanciones económicas, por parte del Consejo de Seguridad.

Algunas de las experiencias más cercanas sugieren que pueden ser algo más efectivas de lo que hasta ahora se creía. Su perfeccionamiento, desde que forman parte integral del llamado Sistema de Seguridad Colectivo es, entonces, ya una necesidad impostergable.

Este es un desafío que, no obstante, las Naciones Unidas parecen tener todavía pendiente. Se trata, en esencia, de contribuir al fortalecimiento de la credibilidad del sistema, bastante debilitado, por cierto.

El camino a seguir debiera permitir las consultas de todos quienes tengan interés en la cuestión y escuchar los puntos de vista de todos los actores respecto de todas las diversas urgencias y cuestiones sustanciales o procesales que todavía deben de ser solucionadas. Esto incluye revisar todos los aspectos económicos. Pero no se agota allí, desde que también cabe repasar los institucionales, así como los políticos, humanitarios y hasta legales.

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