La crisis en el mapa intra europeo aceleró los debates internos en la Unión Europea sobre su presente y futuro, generada por factores políticos, sociales y económicos internos al igual que por causas globales previas: fuerte caída de los niveles de crecimiento; impacto del Covid-19; alta inflación en Estados Unidos; desaceleración de la economía China y posterior inicio de la invasión rusa a Ucrania que generó un conflicto bélico con ese país.

El estallido de la guerra ha disparado mecanismos de consenso que requieren un ejercicio diplomático de alta intensidad, en busca de la imprescindible cohesión interna ante la amenazante postura rusa en la frontera oriental de la UE y la OTAN.

Bajo estos rígidos parámetros exógenos, la UE redefine sus grandes líneas estratégicas, considerando la concatenación de diversos factores.

En primer lugar, la necesidad de sostener la resiliencia comunitaria ante una secuencia de shocks internos y externos que tensan las instituciones del bloque: al Brexit, la presión migratoria y la emergencia de fuerzas ultra nacionalistas en algunos socios comunitarios, se suman las amenazas derivadas del conflicto ruso-ucraniano y las posiciones externas más asertivas adoptadas por China. Esos factores y procesos configuran una constelación de dilemas que coaligadamente, las 27 naciones buscan enfrentar.

Si bien el eje persiste y sostiene la arquitectura institucional europea, la notoria percepción de su debilitamiento luego del fin del mandato de la canciller de hierro, Angela Merkel, ha recreado la necesidad de llenar ese vacío. Le cabe ahora a Francia una mayor responsabilidad; asume un más alto perfil internacional, que incluye el rol de interlocutor ante el Kremlin.

Debe además, tener en cuenta el shock energético que Europa sufre ante la caída de las exportaciones rusas de petróleo en represalia por las sanciones internacionales impuestas. Este hecho señala que la dependencia energética del vecino ruso como herramienta central de una “estrategia de apaciguamiento” a las ambiciones panrusas de Putin, ha sido un fracaso.

Existe asimismo el riesgo cierto de no contar con la provisión suficiente de energías, materias primas y alimentos, en detrimento de las posibilidades europeas de satisfacer la demanda externa. Esta situación afecta a industrias y hogares, reduce el crecimiento económico y resta competitividad a sus empresas.

En suma, la UE transita un período de contracción económica. Necesita mantener su proceso de modernización tecnológica, reestructurar sus fuentes de abastecimiento y asegurar y expandir sus mercados externos, teniendo en cuenta las nuevas tendencias de “nearshoring”[1].

Por lo expuesto, una Europa que intenta redefinir su rol global debe atender simultáneamente frentes económicos internos y tensiones político-estratégicas externas. Por una parte, un clima mundial de negocios menos favorable genera desaceleración de las exportaciones, dislocaciones logísticas, inflación y críticos dilemas, producto de la sequía y otros factores adversos del cambio climático y la caída de la producción ucraniana.

Por último, la intersección positiva de intereses estratégicos entre la OTAN y la UE se ha incrementado en importante grado. No obstante, en el frente externo, el compromiso europeo vía OTAN requiere una creciente y no tan fácilmente aceptada participación en operaciones militares en apoyo a Estados Unidos en Asia Oriental y el Indo Pacífico, en previsión de la futura proyección del poder militar chino y un posible conflicto militar en el Estrecho de Taiwán.

La elección de los socios: Estados Unidos… ¿y China?

Durante las últimas dos décadas se ha gestado una vinculación más profunda y amplia, así como mayores espacios de consonancia política entre la UE y la República Popular China. Cuentan con una asociación estratégica comprensiva y ya en 2017 esta potencia asiática se convirtió en el segundo socio comercial de la UE, mientras esta última ocupaba el lugar de su primer socio comercial.

El rápido ascenso chino al rango de potencia de primer orden global, nuevas orientaciones en su política exterior y una evolución en el campo comercial no satisfactoria para la UE, fueron modificando la posición de ésta.

La situación que enfrenta la UE es difícil, China cumple roles de primer nivel estratégico. Constituye un socio en la cooperación con el cual la Comunidad europea ha alineado en alto grado sus objetivos, un socio comercial con el cual necesita alcanzar un balance de intereses, un competidor económico en carrera por el liderazgo tecnológico y un rival sistémico que promueve modelos alternativos de gobernabilidad y democracia.

En este marco, no siempre la perspectiva estratégica-militar coincide con la económica-comercial. El universo de las relaciones sino-europeas presenta un importante caso de diferencias entre ambas. Las ETNs europeas localizadas en China, si bien aceptan cierto grado (y según los casos) adoptan medidas de “desvinculación”, no desean perder un mercado pujante y de esa dimensión; sólo un número relativamente reducido de empresas ha decidido retirarse de China.

Asimismo, según la visión predominante en las ETNs europeas, las tecnologías de punta de China y la UE son complementarias y podrían subsistir aún en procesos globales de desvinculación. Cabe así resaltar que temen que un mayor relativo impacto negativo para sus actividades surja de medidas restrictivas de carácter financiero, tecnológico-comercial aplicadas a China por Estados Unidos (por ejemplo: semiconductores). Por otra parte, los últimos diálogos entre Xi Jinping y Biden parecen comenzar a disipar los escenarios más peligrosos de evolución de sus tensiones bilaterales.

Se presenta entonces un complejo desafío para la UE en sus relaciones con China. Requiere contar con un enfoque estratégico asertivo, pero muy flexible, y una praxis realista multidimensional en sus políticas con esa potencia, que conduzca gradualmente a una evolución balanceada y mutuamente beneficiosa. Cabe en consecuencia, tener presente estos factores al examinar la situación de ambos actores en su relación con América Latina.

La reinvención de Europa

Los debates intra europeos indican que la vieja Europa parece estar más viva que nunca. Son notorias sus ansias por generar una nueva narrativa sobre su actual y futuro rol en la comunidad internacional. Señala objetivos para reasumir un rol global protagónico, mediante una estrategia de reafirmación y reposicionamiento que intenta recuperar espacios de influencia perdidos.

Para el logro de esas metas, la Unión Europea ha definido una serie de prioridades; una agenda política y económica que contempla los principales retos a los que se enfrenta.

Esta Agenda Estratégica 2019–2024, incluye prioridades tales como proteger a los ciudadanos y las libertades civiles, garantizar el control de las fronteras exteriores de la Unión mediante una política migratoria integral, la lucha contra el terrorismo y la delincuencia transfronteriza, protección ante ciber ataques y el incremento de su resiliencia frente a desastres naturales.

También procura desarrollar una base económica fuerte y dinámica, profundizar la Unión económica y monetaria, fortalecer el papel internacional del euro, invertir en educación, investigación e innovación y apoyar a las empresas europeas. En tal sentido a fines de septiembre de 2022, lanzó oficialmente el denominado proceso de Planificación Estratégica 2025-2027, Horizonte Europa.

Ha sido concebido como una herramienta guía para el desarrollo de programas sobre capítulos sensibles para el futuro comunitario entre los que prioritariamente figuran la transición ecológica, sistemas de salud resilientes y la transición digital.

Un capítulo importante de esta visión estratégica consiste en construir una Europa climáticamente neutra y verde (Pacto verde europeo) con el fin de atenuar los impactos del cambio climático, propender a una agricultura sostenible, acelerar la transición hacia energías renovables y reducir la dependencia de fuentes externas de energía. 

En su vinculación con el mundo, la UE busca promover los valores europeos. Para ello las acciones apuntan hacia políticas de buena vecindad, la asociación integral con África, la promoción de los derechos humanos y una política comercial consistente con prácticas multilaterales.

Es ésta una visión que intenta fortalecer la voz de Europa en el escenario global, mejorando su posición a favor del libre comercio y un orden mundial basado en normas, una obvia alusión a contendientes estratégicos como China y Rusia, a los cuales critica prácticas que considera disruptivas. Asimismo, teniendo particularmente en cuenta sus asimetrías con Estados Unidos en materia de seguridad y defensa externas, propugna asumir una mayor autonomía estratégica mediante el desarrollo de medios y capacidades propias que atenúen su dependencia (material y tecnológica) de Estados Unidos.

El redescubrimiento de América Latina y el Caribe

La concepción de mediano plazo concibe, además, las relaciones con socios estratégicos y potencias emergentes como componente clave de una activa política exterior. En tal sentido, América Latina y el Caribe son percibidos como una región donde Europa aspira a recuperar espacios de influencia, mantener y expandir negocios para sus corporaciones y contar con mercados proveedores de minerales estratégicos, alimentos y energía que compensen sus carencias.

Según coinciden diagnósticos de importantes funcionarios de la Comunidad europea, América Latina y el Caribe han sido una región descuidada por Europa durante gran parte de las dos últimas décadas. Es tiempo entonces de intentar recuperar las posiciones perdidas en la región mediante una nueva narrativa, que realce el atractivo generado por sus valores y sistema de vida acompañados -pese al contexto interno y externo de restricciones financieras- por cierta apertura comercial, créditos y transferencia de tecnología.

Por lo expuesto, teniendo en cuenta la Hoja de Ruta que procura seguir Europa, cabría esperar que pudieran concretarse algunos avances positivos en las relaciones comerciales y políticas de la UE con América Latina.

En las décadas de los años setenta y ochenta del siglo pasado, la Comunidad Europea comienza a prestar mayor atención a nuestra región, sentándose las bases para el desarrollo de un muy activo interregionalismo en la década del noventa.

Ese proceso tuvo en cuenta la evolución de nuestros mercados y una creciente coincidencia política. Esta última se frustraría en las primeras décadas de nuestro siglo, dados profundos cambios en la orientación de importantes gobiernos latinoamericanos con respecto a los valores de la democracia liberal y el regionalismo abierto.

En ese contexto, si bien la idea entonces predominante en Europa era concretar un acuerdo comercial comprehensivo con la totalidad de nuestra región, las serias dificultades encontradas para alcanzar esa meta en virtud de la diversidad de posiciones existente en América Latina, ubicaron a las negociaciones en el ámbito de lo posible: acuerdos bilaterales o con grupos subregionales.

Esperando a Godot

Surgen así diferentes mecanismos -los acuerdos de asociación y de libre comercio bilaterales, asociaciones estratégicas y de cooperación- que constituyen un mosaico polifacético de los vínculos distintos que se establecen entre Estados y subsistemas regionales de América Latina y el Caribe con la máxima institución europea.

Las cumbres intergubernamentales que se inician en 1999 con el establecimiento de una Asociación Estratégica Integral se suceden con variada suerte. Por ejemplo, la Cumbre ALC-UE realizada en Madrid en 2000, facilitó la renovación de las detenidas negociaciones para un acuerdo de libre comercio UE-Mercosur. No obstante, recién en junio de 2019, los cancilleres de ambos bloques firmaron ese tratado tras veinte años de negociaciones.

Según el contenido de las conversaciones mantenidas durante la visita a Buenos Aires en noviembre pasado por el vicepresidente de la Comunidad Europea, Joseph Borrell, con distintos círculos económicos y autoridades nacionales, la próxima reunión de la CELAC, en julio de 2023 en Madrid, facilitaría se avanzara en la superación de obstáculos que aún permanecen, cuando ya ha transcurrido casi un cuarto del siglo desde el inicio de las negociaciones.

El Acuerdo aún se halla transitando distintas etapas burocráticas para finalmente ser presentado al Parlamento Europeo para su firma.

Al respecto, cabe adoptar una actitud de prudente vigilia. El Acuerdo figura en los informes de la Secretaría del Mercosur como Acuerdo “en principio” y “en proceso de revisión legal”.

Se tiene también conocimiento sobre la actitud de varios países miembro de la UE que aún mantienen posiciones no acordes con el Acuerdo. A esa situación se suman nuevas estrategias de la Unión en la determinación de políticas y normas agrícolas y ambientales que generan sofisticados obstáculos y restricciones al ingreso de productos altamente competitivos, como los que ofrece la canasta exportadora latinoamericana.

No hay dos sin tres

Ya en el siglo XXI, en el marco de una nueva configuración en marcha del orden global, la rápida, amplia y efectiva inserción en Latinoamérica de una emergente potencia asiática, la República Popular China, modifica los vínculos políticos, económicos y comerciales previamente vigentes con Estados Unidos y la Comunidad Europea.

La UE necesita ahora competir en pos de una mayor presencia económica, comercial y política en nuestra región con una potencia que despliega sofisticados enfoques de vinculación, de carácter multidimensional.

En menos de dos décadas China expandió y diversificó sus relaciones, alcanzando el rango de primer o segundo socio comercial de la mayor parte de los países latinoamericanos, mientras que sólo dos países europeos, Países Bajos y Alemania, se encuentran incluidos en los primeros puestos. También ocupó el papel de principal prestamista y relevante inversor: entre 2005 y 2020 Latinoamérica recibió, en proyectos de infraestructura, un total de 94.000 millones de dólares.

En el orden político, distintos grados de identificación ideológica permiten a China incrementar su influencia. Al respecto cabe tener en cuenta que las tensiones y conflictos entre fuerzas políticas de derecha e izquierda forman parte de la política cultural latinoamericana y que en sus interacciones ocupa un lugar relevante la selección de países externos a la región con los cuales deberían establecerse relaciones preferentes.

Libre de las referencias a los requerimientos de derechos humanos y tipo de democracia que comúnmente forman parte de la narrativa de negociación de las potencias occidentales, guiada por el pragmatismo en su política exterior, China promueve concepciones y prácticas de desarrollo económico que podrían ser adoptadas por las economías latinoamericanas.

Cabe asimismo destacar que si bien los intereses económicos representan la mayor pulsión de sus actividades en América Latina y el Caribe, China está asignando creciente atención a la obtención de mayor apoyo político internacional a varias de sus iniciativas diplomáticas.

Esta potencia ha demostrado una gran capacidad para adaptarse a las características de las estructuras políticas y sociales de los distintos países de la región, cultivando relaciones con los niveles nacionales y subnacionales, al igual que con las organizaciones no gubernamentales.

Un ejemplo del vasto alcance de los temas cubiertos en el marco de las relaciones bilaterales con China, pueden ser dados por nuestro país. China y la Argentina firmaron una Asociación Estratégica en 2004, que luego fue elevada al carácter de Asociación Estratégica Comprehensiva durante la visita del presidente Xi Jinping en el 2014. Seis años más tarde, en septiembre de 2020, la Argentina se convierte miembro del Banco Asiático de Infraestructura.

En febrero del 2022 el presidente Alberto Fernández realizó una visita oficial a República Popular China. En esa ocasión, nuestro país ingresó formalmente en la Iniciativa de la “Ruta y el Cinturón de la Seda”. Se firmaron, además, documentos de cooperación en economía digital, aeroespacio, desarrollo verde, navegación Beidou, innovación científica y tecnológica, educación y universidad, agricultura, ciencias de la tierra, medicina nuclear y otros sectores. Se estableció asimismo, que se continuarán promoviendo intercambios y cooperación, entre otros, en educación, turismo y defensa.

¿Hacia una nueva configuración de intereses?

En suma, en este encuadre general, para la región y en nuestro país no puede menos que darse la bienvenida a este esfuerzo europeo en pos de continuar siendo un socio privilegiado a la hora de expandir negocios, construir consensos globales mediante un activo diálogo político bi y multilateral, contribuir a la construcción y sostén de instituciones y apostar al desarrollo nacional mediante programas de cooperación con organizaciones públicas y no gubernamentales.

La magnitud y variedad de los desafíos globales a los que se procura dar solución, requieren contar con rumbos y capacidades de negociación que superen visiones y orientaciones binarias sobre Oriente y Occidente, incapaces de lidiar con la complejidad del mundo en que transitamos. Tanto para nuestro desarrollo como para los aportes cooperativos, necesitamos contar con socios y amistad en todas las latitudes, evitando los engañosos espejos de la alineación.

Como señala LaoTse: “Lo que se estima en el camino es la capacidad de cambiar”.