Revista N° 73 - 2024
América LatinaEn agosto de 2024, el Instituto de Políticas de Migraciones y Asilo de la Universidad Nacional de Tres de Febrero realizó el encuentro internacional "A 40 años de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados: aportes para la elaboración de un nuevo Plan de Acción", en el que se analizaron los desafíos y oportunidades que se presentan en materia de protección internacional de personas refugiadas y otras personas desplazadas por la fuerza, como en el caso de los desplazados ambientales, debatiendo sobre las buenas prácticas, el panorama actual y las lecciones que deja la última década.
Las migraciones medioambientales no son nuevas en la historia de la humanidad, aunque han aumentado en cantidad, dinámica y complejidad en las últimas décadas. Este tipo de migración humana puede tener origen en el cambio climático, pero también en eventos ambientales que no dependen de él. Estos pueden ser causados por la intervención antropogénica en el medio ambiente, por razones naturales independientes de la interferencia humana en la naturaleza o también por causas mixtas, cuando la intervención humana acelera los cambios ambientales. Además, estas migraciones pueden ser de inicio rápido o lento, sien- do este último particularmente desafiante porque los propios migrantes a menudo no identifican la causa ambiental como impulsora del movimiento migratorio, lo que ocurre en casos de desertificación, por ejemplo.
Las causas ambientales de aparición rápida (huracanes, inundaciones repentinas, incendios y deslizamientos de tierra, entre otros) tienden a hacer visibles las migraciones humanas relacionadas, incluso si el movimiento migratorio es temporal y no cruza fronteras estatales.
Pero no existe una definición consensuada para identificar las personas que migran por razones ambientales o por razones climáticas. Según la OIM, la migración por motivos ambientales es aquella en que las personas sufren migración forzada por motivos ambientales (sean repentinos o graduales), independientemente de que la migración sea interna o internacional; la OIM define la migración por motivos climáticos con los mismos parámetros, con la diferencia de que se consideran los efectos del cambio climático como causa de los movimientos migratorios (Glosario de la OIM sobre migración, Ginebra, 2019).
No existe tampoco un reconocimiento amplio de una categoría migratoria para las personas migrantes por motivos medioambientales o climáticos en los tratados internacionales ni en la legislación interna de los Estados. A veces, se reconoce indirectamente la relación entre rupturas ambientales y migración humana en leyes de migración, desastres, defensa civil, refugio, desplazamiento interno o cambio climático en el nivel jurídico doméstico.
Cuando las migraciones forzadas por el medio ambiente ocurren dentro del territorio de un mismo país, comúnmente las personas migrantes son llamadas “desplazadas medioambientales” o simplemente “desplazadas ambientales”. En el plano jurídico, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de 1998, creados por la ONU como una norma de soft law, sugieren que los Estados adopten medidas para proteger a los desplazados internos y garantizar sus derechos. Desde el Derecho Internacional, se entiende como desplazadas internas a aquellas personas que son forzadas a migrar dentro de los límites territoriales de su país de residencia habitual por motivos de conflicto armado, situaciones de violencia generalizada, violaciones de derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano. Por su parte, las personas refugiadas son reconocidas a nivel mundial por un instrumento legal vinculante (una norma de hard law), a través de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951.
A diferencia de las personas desplazadas internas, las personas refugiadas son aquellas que cruzan las fronteras estatales. Tanto el refugio como el desplazamiento interno tienen en común la migración forzada, pero sus causas son diversas: en el refugio debe haber un temor fundado de persecución por al menos una de cinco razones (raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social u opiniones políticas), mientras que en el desplazamiento interno las causas son más amplias e incluyen las motivaciones medioambientales. Estas no están contempladas en la definición de refugiado de la Convención de 1951.
Si desde una perspectiva global, la Convención es el principal instrumento para la protección de las personas refugiadas, a nivel regional americano se destaca la Declaración de Cartagena de 1984 que ha servido como importante marco legal por la significativa ampliación de la definición de persona refugiada.
Aunque no sea un documento legalmente vinculante, la Declaración de Cartagena ha influido en la legislación sobre refugiados en América Latina y también en otros países y continentes. Para abarcar las situaciones de migración forzosa ocurridas en la región que originalmente no reflejaban las situaciones previstas en el instrumento de 1951, la Declaración sugiere que la definición adoptada por los países del continente considere como refugiadas, además de las disposiciones de la Convención, “a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público” (Conclusión III).
Esta definición incluye situaciones objetivas (“agresión extranjera” y “conflictos internos”, pero también situaciones cuya interpretación podrá ser más amplia y subjetiva como las condiciones que pueden provocar migración forzosa y generar necesidades de protección internacional (“violencia generalizada”, “violación masiva de los derechos humanos” y “otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”).
Si bien el ACNUR, la academia u otros expertos en derecho de asilo pueden promover y sugerir cómo aplicar estos puntos de la definición ampliada, la interpretación recae (según la teoría general del derecho internacional público) exclusivamente en el dominio reservado del Estado que ofrecerá protección internacional. Idealmente, los parámetros utilizados deben seguir una interpretación pro homine (o pro persona humana), en la cual se busca garantizar la efectividad de los derechos humanos de la persona migrante.
En el caso de las migraciones medioambientales, no contempladas específicamente en la Convención de 1951 o la Declaración de 1984, el Estado las podrá reconocer como personas refugiadas bajo la Convención si la situación medioambiental está relacionada con una o más características de la definición clásica de refugiado. En el caso de la Declaración, el Estado debe interpretar si la cuestión medioambiental se inserta, directa o indirectamente, en el contexto de conflictos internos, violencia generalizada, violaciones masivas de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden público.
Aunque las migraciones forzadas por razones medioambientales no son nuevas en la historia, el reconocimiento de que las rupturas ambientales (de inicio rápido o de inicio lento) interfieren con la migración recién comenzó a ser discutido y enfrentado más directamente por los Estados a partir de la década de 2010 con la inmigración haitiana por las Américas. En el caso haitiano (y también de otros países del Caribe y América Central), quedó claro que las migraciones medioambientales no son solamente internas, sino también migraciones forzadas internacionales, no previstas como situaciones de refugio en la Convención de 1951, pero que pueden ser reconocidas bajo la definición ampliada de la Declaración de Cartagena en aquellos Estados que la han adoptado en su legislación doméstica.
Debido a la mayor complejidad de los flujos migratorios globales y la mayor visibilidad de las migraciones asociadas a causas ambientales y climáticas, así como a las políticas migratorias restrictivas que han impulsado el uso de rutas cada vez más peligrosas, el proceso de evaluación del 40º aniversario de la Declaración de Cartagena ha sido particularmente desafiante con miras a buscar soluciones duraderas y efectivas para proteger a las personas migrantes forzadas en las Américas.
Por primera vez en este proceso de evaluación, cooperación internacional y elaboración de un plan de acción para los próximos diez años en la región, la protección de personas en contextos de desplazamientos forzados por desastres ha tenido un rol destacado como uno de los tres ejes temáticos del Proceso de Cartagena+40. En la tercera consulta temática realizada en Bogotá, los días 19 y 20 de junio de 2024, las discusiones y recomendaciones se basaron en: estrategias de prevención, respuestas adaptadas y diferenciadas; ayuda humanitaria para la protección de personas en movilidad humana en los países más afectados; fortalecimiento de la protección internacional en los países de acogida, y los principales marcos y procesos regionales en América Latina y el Caribe que abordan el desplazamiento en contextos de desastres.
En aquella ocasión, se destacó entre las conclusiones que el desplazamiento en contexto de los desastres y efectos del cambio climático es un fenómeno multicausal; que la región necesita estar preparada para asistir a la población más afectada, incluyendo las personas desplazadas internas; que los instrumentos jurídicos existentes a nivel global y regional deben ser aplicados en conjunto con la legislación doméstica para garantizar la protección de derechos humanos; que es necesario contemplar vías complementarias, ofrecer protección temporal y admisión por razones humanitarias, e incluir esas migraciones en los planes y estrategias de reducción de riesgo de desastres y adaptación al cambio climático, así como en leyes, políticas y estrategias nacionales.
Considerando el aumento y la complejidad de las migraciones medioambientales y climáticas, los países latinoamericanos han enfrentado desafíos para proteger a esta población migrante, sea desplazada interna o proveniente de la migración internacional. Algunos han creado soluciones temporales en términos de documentación y reconocimiento de categorías jurídicas por me- dios complementarios al refugio o mismo ante la aplicabilidad directa de la definición ampliada propuesta por la Declaración de Cartagena.
En el Proceso de Cartagena+40, las buenas prácticas compartidas, la aplicación de instrumentos jurídicos globales y regionales existentes, así como la ampliación o aplicabilidad de la legislación doméstica se han mostrado como posibles y necesarias en el continente para asegurar la protección y el disfrute de los derechos humanos de esta población migrante. Sin embargo, el reconocimiento y la protección efectiva y amplia de las personas migrantes medioambientales y climáticas en la región a través de la Declaración de Cartagena o de otras soluciones legales migratorias todavía están en una etapa inicial.
