La Unión Europea (UE) enfrenta sin una dirección estratégica compartida el fenómeno del recrudecimiento del uso de la fuerza militar como instrumento de poder fuera de sus fronteras –fuera, pero, a la vez, muy cerca de ellas–. Solo pueden sorprenderse quienes desconozcan los tratados que la rigen y, sobre todo, la lógica que ha dominado su desarrollo.

UNA SOCIEDAD COMERCIAL

En primer lugar, los tratados encomiendan al “triángulo comunitario” (Parlamento Europeo, Consejo de la Unión y Comisión Europea) prerrogativas muy limitadas en materia de política exterior y defensa, ámbitos en los que, pese a la proliferación de programas y comités en Bruselas, los gobiernos mantienen un firme control [1]. La defensa nacional de las fronteras es vista por algunos gobiernos como una herramienta útil, sencilla y concreta, para afianzar los lazos
de cohesión interna de la ciudadanía, actualmente sometidos a fuertes presiones. A otros les preocupa simplemente la retórica neoimperial de Putin, a la que confiere un carácter especialmente amenazador su proximidad geográfica. De allí la aversión generalizada a cualquier tipo de delegación de competencias a la UE en este ámbito y de allí también la propensión a la retórica bélica, especialmente por parte de los gobiernos de impronta nacionalista y populista, que la consideran una valiosa fuente de legitimidad.

En segundo lugar, la mayoría de los partidarios de la integración europea, con perdón de los federalistas, nunca tuvo la intención de crear un superestado (aunque fuera federal o confederal); más bien, tuvieron la ambición de delegar parte de su soberanía en instituciones comunes para que pudieran gestionar más eficazmente áreas cuyas dinámicas trascendían ya las fronteras estatales. El resultado no fue, por tanto, un debilitamiento de los Estados, sino el establecimiento de un sistema de gobierno original (gobernanza) en el que, por un lado, los países podían influir más eficazmente en ámbitos en los que, por sí solos, no habrían tenido voz (como el comercial, el medioambiental o el monetario) y, por otro, tenían que someterse a directivas comunitarias cada vez más omnipresentes.

El principal criterio para elegir los sectores que se pondrían en común fue su funcionalidad con respecto al objetivo principal de los tratados, es decir, la creación de un mercado común, tal como preveía el texto original, jamás contradicho por las versiones posteriores. La ampliación de las competencias de la UE y el aumento del influjo de sus políticas en la vida de los Estados nunca socavó la centralidad de este objetivo; por el contrario, lo reforzó. La idea fundamental ha sido que el desarrollo de un mercado único según normas compartidas no solo es beneficioso desde el punto de vista económico, sino también desde el punto de vista político, porque impide que los Estados más fuertes utilicen su posición dominante para imponer una liberalización no regulada o, viceversa, un sistema arancelario que privilegie sus exportaciones frente a las importaciones. Por tanto, impide que el comercio se convierta en un arma en manos de los gobiernos, como ha ocurrido tantas veces en Europa. Los Founding Fathers (Padres Fundadores) eran conscientes, sin embargo, de que los intereses de los productores no debían confundirse con el bien común y que las Comunidades Europeas [2] estaban llamadas no solo a ofrecerles potencialidades de desarrollo, sino también a controlar su excesivo poder.

La idea fundamental ha sido que el desarrollo de un mercado único según normas compartidas no sólo es beneficioso desde el punto de vista económico, sino también desde el punto de vista político.

Por último, la presencia de una importante sensibilidad social en los partidos gobernantes en la época de las negociaciones originarias hizo que la liberalización progresiva del comercio fuera acompañada de medidas internas de justicia social y desarrollo industrial, que idealmente remitían a un pacto entre capital y trabajo. El liberalismo económico contenido en los tratados se equilibró así con una reinterpretación moderna del antiguo “corporativismo” a nivel interno de los Estados, cuyas formas podían cambiar según las tradiciones políticas de cada uno, pero cuyo propósito común era superar los conflictos inherentes al sistema capitalista. Los gobiernos se convirtieron en mediadores activos entre las dos partes con intervenciones estructurales que iban desde la puesta en práctica de políticas públicas en las áreas de la sanidad, la educación y la vivienda social hasta el apoyo activo a la reconstrucción industrial.

Por medio de este conjunto de medidas, se pudo garantizar la liberalización del mercado, el crecimiento y la paz social. Las visiones de una sociedad conflictiva, caracterizada por las luchas entre capital y trabajo a nivel interno (en la visión marxista del capitalismo) y entre Estados a nivel internacional (en las interpretaciones “realistas”) fueron sustituidas por la de una sociedad comercial pacificada.

Las reglas de funcionamiento de esta sociedad plurinacional serían elaboradas y aplicadas a lo largo de los años por instituciones comunes diseñadas para ofrecer un level playing field (campo de juego equilibrado) a actores de diferente calidad y peso (Estados, grupos de presión, partidos e individuos), para permitirles debatir y mediar sus intereses en pie de igualdad. Más allá de la retórica de las competencias técnicas y de las “decisiones basadas en hechos” (factbased decisions), una de las grandes novedades de las Comunidades Europeas fueron precisamente sus dinámicas institucionales: no tanto las normas, sino las negociaciones que condujeron a ellas se volvieron, paulatinamente, la gran novedad de las Comunidades Europeas en comparación con sus Estados miembro y con las organizaciones internacionales con las que a menudo, erróneamente, se las equipara. Estas negociaciones, que se desarrollan en distintos niveles (locales, nacionales y comunitarios), en diversos contextos institucionales (representativos o burocráticos) y entre diversos actores (grupos de interés, partidos, representantes de los Estados y de grupos de la sociedad civil), dan voz al pluralismo social europeo e impiden que los conflictos que surgen en su seno se resuelvan mediante políticas de poder, es decir, la imposición del interés del más fuerte sobre el más débil.

La instauración de un mercado semejante, según auspiciaban los fundadores, habría tenido al menos tres consecuencias importantes. En primer lugar, habría sentado las premisas de un crecimiento económico basado en los cánones clásicos del export-led (impulsado por las exportaciones), ofreciendo a las empresas de los integrantes la perspectiva de salidas comerciales muy superiores a las de su limitado mercado nacional e induciéndolas a mejorar sus desempeños para imponerse a sus competidores. Luego, el flujo de bienes, capitales, hombres e ideas habría favorecido el acercamiento de poblaciones que la retórica “patriótica” y las experiencias bélicas habían convertido en nacionalistas y, en algunos casos, como Francia y Alemania, en enemigos acérrimos. En tercer lugar, la institucionalización de las relaciones entre actores diversos, empeñados en perseguir sus propios intereses (no necesariamente contrapuestos), en el marco de objetivos comunes más amplios, establecidos en el artículo 2 de los tratados originarios [3], habría conducido a la formación de una sociedad caracterizada por el predominio de la lógica cooperativa por sobre la conflictiva.

Sin embargo, la lógica cooperativa nunca habría podido sustituir la necesidad de ponerse de acuerdo sobre los objetivos ideales de la acción común: desde este punto de vista, la integración europea nunca pudo ser por sí misma garante del mantenimiento de ese equilibrio entre el liberalismo europeo (inspirado en la libertad) y el progresismo interno (inspirado en la justicia social y articulado en torno al pacto capital-trabajo) que caracterizó su período de formación. A la integración institucionalizada se le encomendó, ante todo, una función pedagógica, capaz de ejemplificar las virtudes de la renuncia a las relaciones de poder en favor de las relaciones de colaboración entre Estados y entre clases sociales, de la igualdad por encima de la desigualdad. Los beneficios comunes obtenidos de una sociedad europea que no se caracterizaba por estrategias de poder de suma cero (en las que lo que uno gana, el otro lo pierde), sino por dinámicas win-win (en las que todos ganan), habrían convencido a los participantes de la conveniencia de abandonar el inveterado hábito de intentar imponer su poder al más débil mediante el recurso a la fuerza; una costumbre que los había llevado varias veces en el pasado a adentrarse en el círculo vicioso del rearme y la guerra. Y así fue, hasta un cierto período de la historia, caracterizado por el ocaso del importante desafío del comunismo real y el auge de la ideología neoliberal.

ENTRE LA SOBERANÍA ESTATAL Y LA OTAN

Es necesario recordar que, durante el período de formación de las Comunidades Europeas, estos auspicios no se extendían más allá del espacio de Europa
Occidental: en particular, la violencia organizada fue ampliamente utilizada en perjuicio de sus propias colonias y ex colonias por tres de los seis países fundadores (Bélgica, Francia, Holanda), que enfrentaron las reivindicaciones independentistas de los pueblos sometidos a ellos, negándoles aquellos derechos y prerrogativas que estaban dispuestos a conceder a los suyos en términos de autonomía y respeto de los derechos humanos.

La institucionalización de las relaciones entre actores diversos habría conducido a la formación de una sociedad caracterizada por el predominio de la lógica cooperativa.

Una sociedad comercial nacida en este contexto problemático y administrada mediante el sistema de toma de decisiones recién descripto no quería ni podía expresar una sola voz en materia de política exterior y defensa. Esta última responsabilidad, por otra parte, ya había sido delegada, en momentos en que nacían las primeras Comunidades, a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y, en particular, a su aliado más poderoso, Estados Unidos, que tenía,
a ojos de los europeos, dos grandes ventajas: en primer lugar, estaba lejos y, por lo tanto, su hegemonía no suscitaba los temores que, a lo largo de la historia, habían provocado los intentos imperiales de España, Francia y Alemania; en segundo lugar, parecía dispuesto a cubrir la brecha militar que dividía Europa Occidental de sus vecinos orientales [4]. No faltaron los intentos de crear fuerzas europeas autónomas, convencionales y nucleares, pero todos fracasaron. Además, salvo el proyecto de ejército europeo de principios de los años 1950, surgido de la convergencia fortuita de una circunstancia externa irrepetible (la exigencia estadounidense de un rápido rearme de la República Federal de Alemania tras el estallido de la Guerra de Corea en 1950) y el eficaz esfuerzo de persuasión del gran líder federalista Altiero Spinelli, todos los proyectos eran de naturaleza intergubernamental.

En última instancia, la credibilidad de la OTAN como alianza defensiva se basó en: el envío de un importante contingente de fuerzas armadas terrestres estadounidenses al país más expuesto a la hipotética amenaza soviética, la República Federal de Alemania; la creación de una densa red de bases militares en los países miembro; y la concesión de una garantía atómica por parte de Estados Unidos. Se desarrollaron también estrategias militares para resolver su debilidad intrínseca, debida a la vulnerabilidad del territorio estadounidense a una respuesta nuclear soviética, se pasó de la massive retaliation (represalia masiva), en la que las tropas estadounidenses actuarían como un tripwire (señal de alerta) para la intervención atómica del poderoso aliado, cualquiera que fuera la naturaleza de la agresión enemiga, a la flexible response (respuesta flexible), en la que la respuesta debía ser proporcional a la naturaleza del ataque –solo en caso de ataque nuclear soviético se preveía que Estados Unidos utilizara armas atómicas–. Más allá de la imposibilidad legal de que el presidente de Estados Unidos (que tiene la última palabra en este asunto como comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas) se comprometiera preventivamente al uso de armas nucleares, las consecuencias de una defensa del territorio europeo con armas nucleares habrían sido tan catastróficas que volvían esta hipótesis completamente irrealista. Sin embargo, solo De Gaulle sacó las conclusiones de esta realidad: tras proceder a construir su propia fuerza de disuasión autónoma, abandonó la OTAN en 1966.

Por estas razones, es difícil valorar si la seguridad de los aliados dependió de la poco creíble garantía proporcionada por la OTAN o de la ausencia de propósitos expansionistas por parte de la Unión Soviética, que en los años inmediatamente posteriores al final de la Segunda Guerra Mundial ya se había hecho con el control político de territorios que Stalin consideraba parte de un baluarte defensivo irrenunciable contra Occidente. Pero una cosa es cierta: durante toda la existencia de la OTAN, el funcionamiento de la garantía atómica estadounidense fue un tema abordado con singular reticencia.

A la luz de los elementos interpretativos propuestos, no resulta extraño que la invasión rusa del territorio ucraniano haya sido recibida en Europa con extrema alarma, exacerbada por la amenaza del presidente Trump de disminuir el compromiso convencional estadounidense con la OTAN y el uso por parte de Putin de una resucitada retórica imperial. Sin embargo, responder a este doble desafío con la creación de una “Europa geopolítica”, como exigen muchos, significaría tirar por la borda setenta años de construcción ideal e institucional europea, gracias a los cuales sus Estados miembro han vivido una era de paz y bienestar, y pondría en peligro su propia existencia.

ENTRE RAZÓN DE ESTADO Y POTENCIA CIVIL

Como he intentado explicar hasta ahora, de hecho, las Comunidades Europeas se desarrollaron al margen de la lógica de la “razón de Estado”, una lógica que legitima el predominio del poder ejecutivo sobre el legislativo y el judicial, el momento de la toma de decisiones sobre el momento dialógico de la discusión y la negociación, la jerarquía sobre la libertad y el discurso militar sobre el civil.

Las Comunidades Europeas se desarrollaron al margen de la lógica de la “razón de Estado”, una lógica que legitima la jerarquía sobre la libertad y el discurso militar sobre el civil.

El mando militar no solo representa, por su propia naturaleza, la versión más extrema del poder autoritario, ya que su objetivo es producir una “obediencia
instantánea e incondicional”, sino que el discurso del que extrae su legitimidad impone una lectura excluyente de los acontecimientos: sustituye el debate pluralista sobre las causas y los efectos por los dogmas de la geopolítica, y reduce los objetivos políticos a las exigencias inspiradas por su supuesto carácter científico [5].

La UE siempre se ha movido al margen de esta lógica, no solo porque no es un Estado (y, por lo tanto, no tiene autoridad capaz de expresar e imponer su propia “razón”, por encima de aquellas, múltiples, existentes en su seno); la integración, como hemos visto, se ha consolidado en torno a la idea de una sociedad comercial, tratando de superar esta lógica, transformando las relaciones exteriores entre Estados en relaciones internas entre integrantes de una misma comunidad. Al hacerlo, los dejó libres de utilizar la fuerza contra terceros países; una incoherencia dictada por un legado colonial aún difícil de reconocer y digerir, y, como hemos visto, por el deseo de ostentar frente a sus propios ciudadanos su rol “protector” (para consolidar su legitimidad).

Para Europa, no se trató de buenismo ni de hipocresía, sino de sano realismo. Sus constructores, tras haber sobrevivido a dos guerras mundiales, eran muy conscientes de los peligros inherentes a una lógica que requiere un continuo despliegue de fuerza, simbólica y material, para prosperar, así como el apoyo de una retórica asertiva y agresiva [6].

Ya lo había expresado perfectamente Jean-Jacques Rousseau en El contrato social (y antes que él, Diderot en la Enciclopedia) en el siglo XVIII: “Le plus fort n’est jamais assez fort pour être toujours le maître, s’il ne transforme sa force en droit et l’obéissance en devoir” (“El más fuerte nunca lo es bastante para dominar siempre, si no muda su fuerza en derecho y la obediencia en deber.”).

Es necesario recordar, además, que los pueblos de Europa también habían asistido dolorosamente al fracaso reiterado del equilibrio de poder como forma de amortiguar los peligros de esta forma de actuar. Más allá de las circunstancias históricas concretas que acompañaron cada uno de estos fracasos, el sistema presenta defectos lógicos que socavan, ab origine, la posibilidad de su buen funcionamiento: una balanza de poder basada en una determinada relación de fuerzas entre Estados es siempre frágil porque cualquier cambio altera su equilibrio; pero también es siempre discrecional, ya que la medición de las fuerzas propias y ajenas depende del juicio soberano de cada uno, afectado por percepciones subjetivas y visiones del mundo a menudo muy diversas. En particular, en el contexto militar, lo que para unos es un acto defensivo es interpretado de forma diferente por otros, que están impulsados a leerlo, dentro de su propia visión del mundo, como ofensivo. Esta es, por ejemplo, la dinámica que se ha puesto en marcha entre Europa y Rusia desde el final de la Guerra Fría y que actualmente corre el riesgo de sufrir una nueva escalada.

La integración se ha consolidado en torno a la idea de una sociedad comercial, transformando las relaciones exteriores entre Estados en relaciones internas entre integrantes de una misma comunidad.

Por último, todo equilibrio de poder no solo es frágil y peligroso, sino inútil, porque no sirve para resolver los problemas más graves de la escena internacional, aquellos relacionados con las aspiraciones de cambio.

De estas experiencias y aspiraciones surgió entonces la Unión Europea y su ambición de actuar, dentro de sus fronteras, como una potencia civil, un aparente oxímoron que alude a la capacidad de garantizar la adhesión de sus integrantes a sus propias reglas sin recurrir a la fuerza. Semejante política no se corresponde con el soft power (poder blando), porque no alude al uso de recursos económicos o culturales, versus los militares, para imponerse sobre otros Estados, sino al rechazo del concepto mismo de sistema de Estados en favor del de sociedad comercial.

Ante el resurgimiento de la guerra como elemento central del lenguaje del poder, es natural que la Unión Europea se encuentre desorientada.

La UE es un poder civil para sus ciudadanos y Estados miembro porque consigue imponer normas y políticas en cuya formación ellos mismos participaron a través del sistema institucional al que aludíamos al principio de esta reflexión y cuyo fin último comparten. Empujarla hacia una deriva geopolítica no solo sería desvirtuar su naturaleza, sino demostrar vasallaje ideológico hacia quienes, llámense Trump, Putin o Netanyahu, pretenden, por intereses puramente partidistas, hacer retroceder el mundo hacia formas extremas de brutalidad.

Ante el resurgimiento de la guerra como elemento central del lenguaje del poder, es natural, pues, que la Unión Europea se encuentre desorientada. Pero no hay nada de malo en ello, ya que sus objetivos e instrumentos, como he intentado argumentar en este ensayo, no solo esquivan el ámbito de la guerra, sino que han sido diseñados para abolirla en las relaciones entre sus integrantes. No se trata de caer en comparaciones de dudoso gusto entre el jardín que es Europa y la jungla que la rodea [7]. Pero, ciertamente, es justo reivindicar la alteridad del modelo de integración europea frente al mundo de quienes pretenden utilizar la guerra para promover sus propios fines.

La forma de ampliar el jardín no es, como sugirió el entonces Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad Josep Borrell en su desafortunado discurso de 2022, enviar a representantes de la UE por todo el mundo a hacer quién sabe qué, pero tampoco abrazar la lógica de la jungla y sustituir una (inexistente) estrategia común por una decisión extemporánea de incrementar de forma exagerada su gasto militar, que ya es mucho mayor que el de Rusia (454 mil millones de dólares contra 149 mil millones de Rusia en 2024, según el SIPRI). Antes de seguir por este peligroso camino, sería bueno que Europa se preguntara: en primer lugar, por qué no ha logrado extender la jardinería a otras áreas del planeta, generando, en cambio, hostilidad y escarnio, de los que ni siquiera parece ser plenamente consciente. La Autoridad de un actor internacional, con A mayúscula, no deriva de su fuerza material, sino del poder de atracción que emana su visión del mundo y de la calidad de vida que logra ofrecer a sus ciudadanos. En segundo lugar, por qué el jardín europeo está languideciendo, a pesar del ostentoso optimismo de sus dirigentes. Evidentemente, ambas cuestiones, que esperan desde hace tiempo una respuesta, están íntimamente ligadas; sería realmente muy riesgoso tratar de eludirlas cubriendo esta incapacidad con una engañosa y peligrosa demostración de fuerza.

1. Desde el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea de 1957 (Tratado de Roma, art. 223), también existe una excepción crucial en favor de la producción militar, que se mantuvo inalterada a lo largo de todas las modificaciones de los tratados. Aparece expresada en los siguientes términos en el Art. 346.1.b. de la Versión Consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (2010): “Todo Estado miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra; estas medidas no deberán alterar las condiciones de competencia en el mercado interior respecto de los productos que no estén destinados a fines específicamente militares”.

2. Las Comunidades Europeas fueron tres organizaciones internacionales de cooperación económica, infraestructura jurídica y funcional, predecesoras de la Unión Europea: la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la Comunidad Económica Europea (renombrada luego como Comunidad Europea) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (la única que sigue existiendo cómo organismo separado de la UE).

3. El artículo 2 afirmaba: “La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembro, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Estados que la integran”.

4. La importancia de la presencia de un federador fuerte y, sobre todo, distante (aspecto que sigue siendo crucial en la actualidad) se subraya en Nicole Gnesotto, La puissance et l’Europe, París, Presses de Sciences Po, 1999.

5. Para la cita, Bruce Lincoln, L’autorità. Costruzione e corrosione, Turín, Einaudi, 2000 (1994), p. 6.

6. Llamo la atención sobre la importancia de la producción del discurso (y de las estratagemas para comunicarlo) como fundamento de la autoridad epistémica, es decir, la de quienes producen discursos explicativos sobre los acontecimientos respecto de los cuales los gobiernos y los gobernados están llamados a decidir. Véanse la magistral lección inaugural de Michel Foucault en el Collège de France en 1970 (M. Foucault, L’ordre du discours, París, Gallimard, 1971) y el brillante panfleto de Yves Lacoste, La géographie, ça sert d’abord à faire la guerre, París, Maspero, 1976.

7. “[…] Europa es un jardín. Hemos construido un jardín. Todo funciona. Es la mejor combinación de libertad política, prosperidad económica y cohesión social que la humanidad ha podido construir: las tres cosas juntas. […] El resto del mundo […] no es exactamente un jardín. La mayor parte del resto del mundo es una selva, y la selva podría invadir el jardín. Los jardineros deben cuidarlo, pero no protegerán el jardín construyendo paredes. Un bonito jardín pequeño rodeado de altos muros para evitar que entre la selva no va a ser una solución. Debido a que la selva tiene una fuerte capacidad de crecimiento, y la pared nunca será lo suficientemente alta como para proteger el jardín. Los jardineros tienen que ir a la selva. Los europeos tienen que estar mucho más comprometidos con el resto del mundo. De lo contrario, el resto del mundo nos invadirá, por diferentes formas y medios.” Josep Borrell, Academia Diplomática Europea: Observaciones preliminares del alto representante Josep Borrell en la inauguración del programa piloto, Brujas, 13-10-2022. Para una lectura crítica de esta metáfora, véase Edwy Plenel, Le jardin et la jungle, París, La Découverte, 2024.